Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet o tillväxt
Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt
Regeringens proposition
1999/2000:98
Prop.
1999/2000:98
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 28 mars 2000
Göran Persson
Björn Rosengren
(Näringsdepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen lämnas en redogörelse för arbetsmarknadsutvecklingen
samt arbetsmarknadspolitikens inriktning och effekter under 1990-talet
samt arbetsmarknadspolitikens mål och roll framöver.
Arbetsmarknadspolitiken har tre huvuduppgifter: För det första att
förmedla arbete till arbetslösa och arbetskraft till företag. För det andra
att öka de arbetslösas kunskaper och för det tredje att stödja dem som har
svårt att få arbete på den reguljära arbetsmarknaden.
En uppgift framstår som allt viktigare, nämligen att öka
sysselsättningen och förhindra marginaliseringen av de undersysselsatta i
skogslänen och i vissa områden i storstäderna. För att öka
sysselsättningen och förhindra marginalisering måste de som står längst
från arbetsmarknaden prioriteras. Det handlar om människor som
drabbas av glesbygdens strukturförändringar men också om arbetslösa
socialbidragstagare i de större städerna.
I propositionen föreslås att en aktivitetsgaranti skall införas i hela
landet. Syftet är att ge arbetslösa som är eller löper risk att bli
långtidsinskrivna bättre förutsättningar att få arbete, hävda arbetslinjen
och bryta rundgången mellan åtgärder och öppen arbetslöshet.
Vidare föreslås inom ramen för aktivitetsgarantin att ett nytt särskilt
anställningsstöd införs för långtidsinskrivna personer som är 57 år eller
äldre, vars möjligheter att återkomma till den reguljära arbetsmarknaden
är små.
Anställningsskyddslagen föreslås ändras så att arbetstagare som är
anställda med det föreslagna särskilda anställningsstödet inte omfattas av
lagen.
Regeringen föreslår vidare att det i lagen om arbetslöshetsförsäkring
införs en uttrycklig regel om att för rätt till arbetslöshetsersättning skall
den sökande anstränga sig för att finna ett lämpligt arbete. Regeringen
eller den myndighet regeringen bestämmer föreslås bemyndigas att
utfärda föreskrifter om lämpligt arbete.
Regeringen lämnar vidare en redogörelse för de regelförenklingar som
kommer att göras. Dessa görs i syfte att underlätta arbetet inom
arbetsförmedlingen och frigöra resurser till huvuduppgiften att förmedla
arbeten. En ny lag om arbetsmarknadspolitiska program föreslås.
Med anledning av den nya regleringen kring de
arbetsmarknadspolitiska programmen föreslås följdändringar i lagen om
arbetslöshetsförsäkring. Som ett led i regelförenklingen föreslås att de
arbetsmarknadspolitiska åtgärder där aktivitetsstöd utgår skall som
huvudregel pågå under längst sex månader samt att åtgärden
utbildningsstöd skall upphöra.
Inom ramen för programmet särskilda insatser för personer med
arbetshandikapp kommer en rad förenklingar att göras och föreslås ett
antal förändringar.
Regeringen lämnar slutligen en redogörelse för Arbetsmarknadverkets
organisation och behovet av att styrningen inom verket behöver
förtydligas. Regeringen kommer därför att vidta erforderliga åtgärder
som innebär att ekonomistyrning, kontroll och uppföljning inom
Arbetsmarknadsverket väsentligt förbättras.
Ansvar och befogenheter inom arbetsmarknadspolitiken skall hållas
samman och arbetsfördelning mellan staten och kommunerna skall göras
tydligare. Ordning och reda i arbetsmarknadspolitiken är en självklarhet.
Politiken skall successivt inriktas mer på omvandling och utveckling.
Åtgärderna skall inte utnyttjas för försörjning utan arbetslinjen skall
stärkas.
Kommunerna skall få en tydligare roll i uppgiften att samordna de
lokala insatserna utifrån de nationella målen för arbetsmarknadspolitiken
för att häva den undersysselsättning som präglar vissa områden.
Lagförslagen föreslås träda i kraft den 1 augusti 2000.
1 Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen
dels antar regeringens förslag till
1. lag om arbetsmarknadspolitiska program,
2. lag om ändring i lagen (1982:80) om anställningsskydd,
3. lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring,
dels godkänner vad regeringen föreslår om
4. att införa en aktivitetsgaranti (avsnitt 8.2),
5. ett särskilt anställningsstöd för äldre personer (avsnitt 8.2),
6. rätt till aktivitetsstöd vid vägledning och arbetslivsinriktad
rehabilitering (avsnitt 9.3),
7. att en arbetsmarknadspolitisk aktivitet får pågå under längre tid än sex
månader endast om det finns särskilda skäl (avsnitt 9.3),
8. att utbildningsstöd slopas från och med den 1 augusti år 2000 (avsnitt
9.4),
9. att stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen m.m. skall avse personer med
arbetshandikapp (avsnitt 9.5),
10. stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen för företagare och fria
yrkesutövare (avsnitt 9.5),
11. möjligheter till stöd för reparationer av hjälpmedel på arbetsplatsen
(avsnitt 9.5),
12. stöd till personligt biträde vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska
program (avsnitt 9.5),
13. stöd av en SIUS-konsulent (avsnitt 9.5),
14. att stöd till skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare (OSA) inte får
lämnas inom konkurrensutsatt verksamhet (avsnitt 9.6).
2 Lagtext
Regeringen har följande förslag till lagtext.
2.1 Förslag till lag om arbetsmarknadspolitiska program
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Denna lag innehåller övergripande bestämmelser om de
arbetsmarknadspolitiska programmen. Programmen syftar till att stärka
den enskildes möjligheter att få eller behålla ett arbete.
Programmen handhas av Arbetsmarknadsverket om inte annat
föreskrivs.
2 § En kommun får anordna praktik eller annan verksamhet på heltid
för arbetslösa ungdomar som inte genomgår gymnasieskola eller
liknande utbildning till dess de fyller 20 år.
Kommunen har rätt till ersättning från staten för sådan verksamhet.
Rätten till ersättning gäller under förutsättning att avtal träffas med
regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I ett sådant
avtal skall anges de villkor som skall gälla för att ersättning skall lämnas.
Kommunen beslutar om vilken ersättning som skall lämnas till den
som deltar i verksamheten.
3 § En kommun får efter överenskommelse med regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer åta sig en skyldighet att erbjuda
ungdomar som står till arbetsmarknadens förfogande en aktiverande och
utvecklande insats på heltid. En sådan skyldighet gäller från och med den
dag den unge fyller 20 år till dess hon eller han fyllt 25 år.
Kommunens skyldighet inträder om något arbete, reguljär utbildning
eller något lämpligt arbetsmarknadspolitiskt program inte kunnat
erbjudas inom 90 dagar från det att den unge anmälde sig som
arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen.
Utvecklingsinsatsen skall erbjudas inom tio dagar från det att
kommunens skyldighet enligt första stycket inträdde och får pågå i högst
12 månader.
4 § Den som är berättigad till ersättning enligt lagen (1997:238) om
arbetslöshetsförsäkring har vid deltagande i verksamhet som anordnas av
kommunen enligt 3 § rätt till aktivitetsstöd.
Kommunen skall till den som tar del av verksamhet enligt 3 § och som
uppbär försörjningsstöd enligt 6 och 6 b §§ socialtjänstlagen (1980:620)
när han eller hon börjar delta i verksamheten utge ersättning med ett
belopp som motsvarar försörjningsstödet. Detsamma skall gälla
beträffande den för vilken fattas beslut om sådant försörjningsstöd som
avses i första stycket under tid som han eller hon deltar i verksamheten.
Kommunen skall till deltagare som inte erhåller ersättning enligt första
eller andra stycket betala ut ersättning med 1 967 kronor per månad.
Ersättningen enligt andra och tredje stycket skall benämnas
utvecklingsersättning.
5 § Regeringen får föreskriva att den som anordnar ett
arbetsmarknadspolitiskt program i vissa fall skall betala
finansieringsbidrag till staten.
6 § Den arbetsgivare eller anordnare av ett arbetsmarknadspolitiskt
program som mottagit stöd skall ge Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS)
eller den myndighet AMS utser tillfälle att granska den verksamhet som
bedrivs och lämna de uppgifter som behövs för att granskningen skall
kunna genomföras.
7 § Den som tar del av ett arbetsmarknadspolitiskt program skall inte
anses som arbetstagare om inte programmet gäller en anställning med
anställningsstöd eller lönebidrag eller skyddat arbete.
När ett program bedrivs på en arbetsplats skall den som tar del av
programmet dock likställas med arbetstagare vid tillämpning av följande
regler i arbetsmiljölagen (1977:1160):
– 2 kap. 1–9 §§ om arbetsmiljöns beskaffenhet,
– 3 kap. 1–4 och 7–14 §§ om allmänna skyldigheter,
– 4 kap. 1–4 och 8–10 §§ om bemyndiganden,
– 5 kap. 1 och 3 §§ om minderåriga,
– 7 kap. om tillsyn,
– 8 kap. om påföljder, och
– 9 kap. om överklagande.
Vad som i arbetsmiljölagen sägs om arbetsgivare skall gälla den som
har upplåtit en arbetsplats för programverksamhet.
1. Denna lag träder i kraft den 1 augusti år 2000.
2. Genom lagen upphävs
– lagen (1995:706) om kommuners ansvar för ungdomar,
– lagen (1997:1268) om kommuners ansvar för ungdomar mellan 20
och 24 år, och
– lagen (1998:1781) om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter.
3. De upphävda lagarna gäller dock fortfarande för de personer som
anvisats verksamhet enligt förordningen (1995:712) om kommuners
ansvar för ungdomar, förordningen (1997:1278) om kommuners ansvar
för ungdomar mellan 20 och 24 år och förordningen (1998:1784) om
arbetsmarknadspolitiska aktiviteter.
2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1982:80) om
anställningsskydd
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1982:80) om anställningsskydd skall
ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
1 §
Denna lag gäller arbetstagare i allmän eller enskild tjänst. Från lagens
tillämpning undantas dock
1. arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och
anställningsvillkor får anses ha företagsledande eller därmed jämförlig
ställning,
2. arbetstagare som tillhör arbetsgivarens familj,
3. arbetstagare som är anställda för arbete i arbetsgivarens hushåll,
4. arbetstagare som har anvisats
beredskapsarbete eller skyddat
arbete
4. arbetstagare som är anställda
med särskilt anställningstöd eller i
skyddat arbete.
Denna lag träder i kraft den 1 augusti år 2000.
.
2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om
arbetslöshetsförsäkring
Härigenom föreskrivs att 9, 11, 14, 16, 17, 19, 30 och 46 §§ lagen
(1997:238) om arbetslöshetsförsäkring skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
9 §
Rätt till ersättning vid arbetslöshet har sökande som
1. är arbetsföra och oförhindrade att åta sig arbete för en arbetsgivares
räkning minst 3 timmar varje arbetsdag och i genomsnitt minst 17
timmar i veckan,
2. är beredda att anta erbjudet lämpligt arbete under tid för vilken de
inte anmält hinder som kan godtas av arbetslöshetskassan,
3. är anmälda som arbetssökande hos den offentliga arbets-
förmedlingen i den ordning som föreskrivs av regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer, och
4. inte kan få lämpligt arbete.
4. anstränger sig för att finna ett
lämpligt arbete men inte kan få ett
sådant arbete.
11 §
Erbjudet arbete skall anses lämpligt, om
1. det inom ramen för tillgången på arbetstillfällen tagits skälig hänsyn
till den sökandes förutsättningar för arbetet samt andra personliga
förhållanden,
2. anställningsförmånerna är förenliga med de förmåner som
arbetstagare får som är anställda enligt kollektivavtal eller, om
kollektivavtal inte finns, är skäliga i förhållande till de förmåner
arbetstagare med likvärdiga arbetsuppgifter och kvalifikationer får vid
jämförliga företag,
3. arbetet inte hänför sig till en arbetsplats där arbetskonflikt råder till
följd av stridsåtgärder som är lovliga enligt lag och kollektivavtal, och
4. förhållandena på arbetsplatsen motsvarar vad som anges i
författning eller myndighets föreskrifter om åtgärder till förebyggande av
ohälsa eller olycksfall.
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får
meddela ytterligare föreskrifter
om lämpligt arbete.
.
14 §
Vid prövning av arbetsvillkoret bortses från utfört förvärvsarbete
1. som arbetsgivaren finansierat
med stöd av
– förordningen (1997:1275) om
anställningsstöd, eller
– förordningen (1987:411) om
beredskapsarbete, eller
2. som bedrivits med stöd av
bestämmelserna om start av
näringsverksamhet enligt
förordningen (1998:1784) om
arbetsmarknadspolitiska
aktiviteter.
1. som arbetsgivaren finansierat
med stöd av förordningen
(1997:1275) om anställningsstöd,
eller
2. som bedrivits med stöd av
bestämmelserna om stöd till start
av näringsverksamhet enligt
förordningen (2000:000) om
arbetsmarknadspolitiska program.
Detta gäller dock inte om den sökande när det i första stycket nämnda
arbetet påbörjades uppfyllde arbetsvillkoret med annat förvärvsarbete
enligt 12–13 §§.
16 §
När ramtid skall bestämmas enligt 12 § räknas inte den tid då den
sökande varit hindrad att arbeta på grund av
1. styrkt sjukdom,
2. avslutad heltidsutbildning som den sökande har avslutat efter fyllda
25 år eller som har föregåtts av sammanhängande förvärvsarbete på
heltid i minst 5 månader,
3. tvångsvård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa
fall,
4. frihetsberövande på kriminalvårdens område,
5. vård av eget barn som inte har fyllt 2 år eller vård av adoptivbarn i 2
år efter barnets ankomst i familjen,
6. beslut enligt smittskyddslagen
(1988:1472) eller livsmedelslagen
(1971:511) eller föreskrifter som
har meddelats med stöd av
livsmedelslagen, eller
6. beslut enligt smittskyddslagen
(1988:1472) eller livsmedelslagen
(1971:511) eller föreskrifter som
har meddelats med stöd av
livsmedelslagen,
7. utlandsvistelse till följd av att
den sökande följt med sin make
eller maka vid dennes arbete i
utlandet under förutsättning att
makens eller makans arbetsgivare
har sitt säte i Sverige och att lönen
utbetalas från Sverige, varvid med
make eller maka jämställs person
med vilken den sökande
sammanbor under förhållanden
som liknar makars.
7. utlandsvistelse till följd av att
den sökande följt med sin make
eller maka vid dennes arbete i
utlandet under förutsättning att
makens eller makans arbetsgivare
har sitt säte i Sverige och att lönen
utbetalas från Sverige, varvid med
make eller maka jämställs person
med vilken den sökande
sammanbor under förhållanden
som liknar makars, eller
8. deltagande i
ungdomsgarantin enligt
förordningen (2000:000) om
arbetsmarknadspolitiska program.
17 §
När ramtid skall bestämmas enligt 12 § räknas inte heller tid då den
sökande fått föräldrapenningförmån enligt lagen (1962:381) om allmän
försäkring eller varit hindrad att arbeta på grund av
1. tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt,
2. en arbetsmarknadspolitisk
aktivitet enligt förordningen
(1998:1784) om
arbetsmarknadspolitiska
aktiviteter med undantag av start
av näringsverksamhet,
2. arbetsmarknadsutbildning,
arbetspraktik,
datorteksverksamhet och
arbetslivsinriktad rehabilitering,
3. utbildning för vilken utbildningsbidrag lämnas enligt förordningen
(1996:1654) om särskilt utbildningsbidrag, eller
4. deltagande i verksamhet där ersättning enligt 3 a § har lämnats, i den
mån tiden inte jämställs enligt vad som följer av 19 §.
19 §
För sökande som en gång har påbörjat en ersättningsperiod enligt
denna lag gäller följande. När det arbetsvillkor skall uppfyllas som skall
ligga till grund för en ny ersättningsperiod skall med tid under vilken
sökande enligt 12–14 §§ skall ha förvärvsarbetat jämställas den tid då de
1. deltagit i och, om inte
särskilda skäl hindrat det, fullföljt
en arbetsmarknadsutbildning eller
yrkesinriktad rehabilitering enligt
förordningen (1998:1784) om
arbetsmarknadspolitiska
aktiviteter, för vilka statligt
utbildningsbidrag lämnats,
2. bedrivit näringsverksamhet
som avses i förordningen
(1998:1784) om
arbetsmarknadspolitiska
aktiviteter,
1. tagit del av och, om inte
särskilda skäl hindrat det, fullföljt
arbetsmarknadsutbildning,
arbetspraktik,
datorteksverksamhet eller
arbetslivsinriktad rehabilitering,
2. bedrivit näringsverksamhet
som avses i förordningen
(2000:000) om
arbetsmarknadspolitiska program,
3. deltagit i och, om inte särskilda skäl hindrat det, fullföljt utbildning
för vilken utbildningsbidrag lämnats enligt förordningen (1996:1654) om
särskilt utbildningsbidrag,
4. fullgjort tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt
eller fått föräldrapenningförmån enligt lagen (1962:381) om allmän
försäkring, i båda fallen dock tillsammans högst 2 månader,
5. utfört förvärvsarbete som
arbetsgivaren finansierat med stöd
av
– förordningen (1997:1275) om
anställningsstöd, eller
– förordningen (1987:411) om
beredskapsarbete, eller
5. utfört förvärvsarbete som
arbetsgivaren finansierat med stöd
av förordningen (1997:1275) om
anställningsstöd, med undantag
för arbete som finansierats med
särskilt anställningsstöd, eller
6. fullföljt verksamhet där ersättning enligt 3 a § lämnats.
30 §
Dagpenning till sökande som
uppfyllt arbetsvillkoret
huvudsakligen genom
arbetsmarknadsutbildning eller
yrkesinriktad rehabilitering för
vilken de har fått statligt
utbildningsbidrag får bestämmas
till belopp som motsvarar
utbildningsbidraget.
Dagpenning till sökande som
uppfyllt arbetsvillkoret
huvudsakligen genom att ta del av
en arbetsmarknadspolitisk åtgärd
som berättigar till aktivitetsstöd
enligt förordningen (1996:1100)
om aktivitetsstöd får bestämmas
till belopp som motsvarar
aktivitetsstödet.
Detta gäller trots bestämmelserna i 26–29 §§.
46 §
Bestämmelserna i 43 § 1–3 om
arbete skall tillämpas i fråga om
Arbetsmarknadspolitiska åtgärder
som berättigar till
utbildningsbidrag och utbildningar
för vilka utbildningsbidrag lämnas
enligt förordningen (1996:1654)
om särskilt utbildningsbidrag.
Bestämmelserna i 43 § 1–3 om
arbete skall tillämpas i fråga om
Arbetsmarknadspolitiska åtgärder
som berättigar till aktivitetsstöd
och utbildningar för vilka
utbildningsbidrag lämnas enligt
förordningen (1996:1654) om
särskilt utbildningsbidrag.
Bestämmelserna i 44 och 45 §§ skall därvid gälla i tillämpliga delar.
Denna lag träder i kraft den 1 augusti år 2000.
3 Ärendet och dess beredning
I budgetpropositionen för år 2000 angav regeringen under hösten 1999
att Sverige skall ta steget in i nästa århundrade med en politik för
utveckling och jämlikhet som bygger på allas delaktighet (prop.
1999/2000:1 bet.1999/2000:AU1, rskr. 1999/2000:83). Politiken för det
nya århundradet skall enligt propositionen vara inriktad bl.a. på att nå full
sysselsättning och ökat välstånd genom en god och uthållig ekonomisk
tillväxt.
Som en del i denna inriktning ingår att lägga om
arbetsmarknadspolitiken mot ökad kvalitet, långsiktighet och enklare
regler. För att underlätta denna utveckling har inom Regeringskansliet
under det gångna och det innevarande året genomförts en mängd
utrednings- och översynsarbete inom det arbetsmarknadspolitiska
området men också inom andra områden.
En arbetsgrupp inom Näringsdepartementet har under år 1999 gjort en
översyn av arbetslöshetsförsäkringen. Gruppens arbete finns redovisat i
Ds 1999:58 Kontrakt för arbete – Rättvisa och tydliga regler i
arbetslöshetsförsäkringen. Betänkandet har remissbehandlats. De
instanser som har avgivit yttrande finns i bilaga 1. Remissyttrandena
finns att tillgå i Näringsdepartementet (dnr N1999/11935/A). I denna
proposition, avsnitt 7.3, kommer endast att behandlas några av
arbetsgruppens förslag. En proposition som mer samlat behandlar
arbetslöshetsförsäkringen och dess ställning inom
arbetsmarknadspolitiken kommer att överlämnas till riksdagen i maj i år.
I budgetpropositionen för år 2000 anmälde regeringen att den under
våren 2000 skulle återkomma till riksdagen med ett förslag till
förändringar i reglerna för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i
anslutning till översynen av arbetslöshetsförsäkringen (prop.
1999/2000:1, utg.omr. 14s.43). I propositionen redovisades också ett
antal principer som förenklingarna skulle bygga på och ett utkast till en
programindelning av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Arbetet med
regelförenklingarna har under hösten och vintern fortskridit inom
Regeringskansliet i nära samverkan med AMS. Resultatet av arbetet
redovisas under avsnitt 9 Regelförenklingar.
Inom Regeringskansliet (Socialdepartementet) har en utredning under
år 1999 sett över arbetslösa socialbidragstagares situation. Utredningen
avlämnade i september 1999 betänkandet Ds 1999:54 Samverkan för
färre bidrag och fler i jobb. Betänkandet har remissbehandlats. De
instanser som har avgivit yttrande finns i bilaga 2. Remissyttranden finna
att tillgå i Näringsdepartementet (dnr N1999/11485/A). Förslag i fråga
om dessa socialbidragstagare finns i avsnittet 8.1 Aktivitetsgaranti.
Arbetsmarknadsstyrelsen har under 1999, på uppdrag av regeringen,
utrett hur de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan användas
effektivare för personer som varit arbetslösa och under en längre tid stått
utanför den reguljära arbetsmarkanden. Den 23 december år 1999
avlämnade AMS en rapport, Arbetsmarknadsverket i 2000-talet (dnr
N1999/13151/A). Rapporten har inte remissbehandlats. Rapporten
behandlas till viss del i avsnitt 8.
Lagrådet
I propositionen föreslås en ny lag om arbetsmarknadspolitiska program.
Lagen föreslås få motsvarande innehåll som lagen (1995:706) om
kommuners ansvar för ungdomar, lagen (1997:1268) om kommuneras
ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år och lagen (1998:1781) om
arbetsmarknaspolitiska aktiviteter. Lagförslaget är därmed väsentligen av
redaktionell art och regeringen anser att Lagrådets hörande saknar
betydelse på grund av sakens enkla beskaffenhet.
Vidare föreslås i propositionen en ändring i lagen (1982:80) om
anställningsskydd. Förslaget innebär att benämningen
”beredskapsarbete” utmönstras ur lagtexten och att det i stället anges att
anställda med det nya särskilda anställningsstödet inte omfattas av
lagen.Därutöver föreslås redaktionella ändringar. Lagrådets yttrande är
inte nödvändigt eftersom ändringarna är av enkel beskaffenhet.
Regeringen föreslår därutöver ändringar i lagen (1997:238) om
arbetslöshetsförsäkring. Dessa faller inte inom Lagrådets
granskningsområde.
4 Arbetsmarknadsutvecklingen under 1990-
talet
Inledning
Under 1990-talet har arbetsmarknadspolitiken på grund av det svåra läget
på arbetsmarknaden fått verka i en situation som väsentligt skilt sig från
den som rådde då grunddragen i den svenska arbetsmarknadspolitiken
utformades. Mellan åren 1990 och 1993 försvann ungefär en halv miljon
arbetstillfällen eller 12 procent av sysselsättningen. Den
stabiliseringspolitiska börda som lades på arbetsmarknadspolitiken under
1990-talet har tidvis varit ungefär dubbelt så stor som vid
konjunkturnedgången i början av 1980-talet.
Det statsfinansiella läget i kombination med den stabiliseringspolitiska
börda som lades på arbetsmarknadspolitiken gjorde att insatserna mer
kom att präglas av kvantitet än kvalitet för att förhindra att människor
slogs ut och permanent tvingades lämna arbetskraften. Ett utslag av detta
var det volymmål för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna som kom att
prägla politiken fram till år 1999.
Denna inriktning kan ses som ett avsteg från kärnverksamheten i
arbetsmarknadspolitiken, nämligen fokus på platstillsättningar, insatser
för att motverka flaskhalsar och insatser för dem som har det allra svårast
att få ett arbete.
I och med att kvantitet kom att gå före kvalitet försämrades också det
tidigare goda rykte som arbetsmarknadspolitiken haft. Många arbetslösa
hamnade i en rundgång mellan arbetslöshet och olika åtgärder.
Åtgärderna ledde inte i samma omfattning som tidigare till arbete och de
upplevdes därför i ökad utsträckning som meningslösa. Andelen i arbete
sex månader efter yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning minskade t.ex.
från 74 procent år 1989 till som lägst 25 procent år 1993. Den stora
belastningen på arbetsförmedlingarna gjorde att förmedlarna kunde ägna
allt mindre tid åt varje enskild sökande, trots kraftigt ökade
personalresurser. Samtidigt prövades en rad olika nya åtgärder och
försöksverksamheter för att motverka de problem som fanns på
arbetsmarknaden. Försöksverksamheterna ledde också till att många
projekt startades som inte alltid hade en tydlig arbetsmarknadspolitisk
inriktning.
Under 1990-talet har flera insatser gjorts för att öka det kommunala
och regionala inflytandet inom arbetsmarknadspolitiken. Kommunerna
har också tagit ett mycket stort ansvar. Ett uttryck för detta är införandet
av det kommunala programmet för ungdomar under 20 år,
utvecklingsgarantin för ungdomar, en starkare representation för
kommunerna i arbetsförmedlingsnämnderna m.m. Grundtanken bakom
det ökade lokala inflytandet är att effektivisera insatserna då man på
lokal nivå har bäst kunskap om det lokala näringslivet och de
arbetssökande.
Den inriktning som politiken haft under 1990-talet har kritiserats från
många håll som ineffektiv och alltför omfattande. Regeringen delar
OECD:s uppfattning att den aktiva arbetsmarknadspolitiken är ett av
flera viktiga verktyg för att bekämpa arbetslösheten (Martin J (1998)
”What works among active labour market policies: evidence from OECD
countries experiences”, OECD, Labour Market and Social Policy
Occassional paper No 35). Men att effektiviteten i
arbetsmarknadspolitiken naturligt nog är lägre då det är låg efterfrågan
och få lediga arbeten. Mycket tyder dock på att arbetsmarknadspolitiken i
flera avseenden varit framgångsrik. Den mycket kraftiga
sysselsättningsökning som skett sedan början på år 1998 har kunnat ske
utan att inflationen tagit fart och allt för stora flaskhals- eller
bristproblem. Antalet långtidsinskrivna har också minskat kraftigt nu när
konjunkturen vänt uppåt. Detta tyder på att de arbetslösa, även de som
varit utan arbete mycket lång tid, bl.a. tack vare arbetsmarknadspolitiken
i stor utsträckning kunnat behålla sin anknytning till arbetsmarknaden. Vi
har därmed undvikt den situation som präglar flera andra länder, där
många permanent slagits ut från arbetsmarknaden.
Alternativet till den förda politiken, dvs. en betydligt lägre omfattning
på de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, hade sannolikt varit att många
hade slagits ut permanent och att det skulle vara svårt att rusta dem för
arbetsmarknaden när de nu åter behövs.
Arbetslöshets- och sysselsättningsmålet
Regeringen fastslog år 1996 som mål att Sverige år 2000 skall ha
halverat den öppna arbetslösheten till 4 procent. Under åren 1998 och
1999 har den öppna arbetslösheten sjunkit betydligt. Arbetslösheten
uppgick som årsgenomsnitt till 5,6 procent under år 1999. Arbetslösheten
var 5,2 procent bland kvinnor och 5,9 procent bland män. Med en fortsatt
god sysselsättningsutveckling ligger regeringens mål att minska den
öppna arbetslösheten till 4 procent under år 2000 inom räckhåll.
REGERINGENS SYSSELSÄTTNINGSMÅL
(Säsongsrensade värden, 3 månaders glidande medelvärde)
Källa: SCB
Arbetslöshetsmålet kompletterades år 1998 med ytterligare ett mål,
nämligen att andelen reguljärt sysselsatta av befolkningen mellan 20 och
64 år skall öka från 74 procent år 1997 till 80 procent år 2004. Med
reguljärt sysselsatta menas de som är sysselsatta enligt definitionen i
Arbetskraftsundersökningen (AKU) exklusive sysselsatta i de
konjunkturberoende arbetsmarknads-politiska programmen
anställningsstöd, allmänt anställningsstöd, förstärkt anställningsstöd,
offentligt tillfälligt arbete (OTA), resursarbeten i offentlig verksamhet
och starta eget bidrag.
Arbetsmarknaden präglas nu av den mycket starka
sysselsättningsökning som sker inom stora delar av näringslivet. Antalet
sysselsatta har ökat med ca 200 000 personer sedan januari 1998. Denna
ökning har skett bland både kvinnor och män och inom alla
ålderskategorier. Tillgängliga prognoser tyder på en fortsatt stark
sysselsättningsökning de kommande åren. Andelen sysselsatta av
befolkningen, är nu ca 76 procent för åldersgruppen 20 – 64 år. Detta är
en förbättring med en procentenhet jämfört med för ett år sedan, då
andelen reguljärt sysselsatta uppgick till 74,9 procent.
Det finns goda förutsättningar för att nå sysselsättningsmålet på 80
procent för denna åldersgrupp år 2004. Fortsätter sysselsättningen att öka
i den takt som vi ser för närvarande under åren som följer kommer
regeringens sysselsättningsmål att nås tidigare än år 2004.
Utvecklingen varierar mellan olika delar av landet. Under
konjunkturnedgången i början på 1990-talet minskade sysselsättningen
ungefär lika mycket i hela landet. I den konjunkturuppgång som vi nu
befinner oss i ökar däremot de regionala skillnaderna. Den största delen
av de två senaste årens sysselsättningsökning har skett i
storstadsregionerna och på universitetsorterna. En stor del av de
sysselsatta i dessa områden arbetar inom den privata tjänstesektorn,
vilken är den bransch där sysselsättningsuppgången varit starkast. Men
även de industriinriktade smålandslänen har haft en god
sysselsättningsutveckling. De så kallade skogslänen (Norrbottens,
Västerbottens, Jämtlands, Västernorrlands, Gävleborgs, Dalarnas och
Värmlands län) har emellertid haft en svagare utveckling.
Källa: AKU
En stor del av sysselsättningen inom dessa län finns inom offentlig
sektor. Sex av landets 21 län uppvisar en oförändrad eller minskad
sysselsättning. Tillsammans svarar dessa län för ca 15-16 procent av den
totala sysselsättningen i landet. Även i vissa utsatta områden i
storstadsregionerna har en sysselsättningsutveckling som är närmast
oförändrad trots de senaste årens konjunkturuppgång. Sysselsättningen
har således stigit på de flesta håll i landet under de två senaste åren. Det
finns dock stora skillnader i sysselsättningsnivå mellan olika regioner och
grupper.
Var finns de arbetslösa?
1990-talets djupa lågkonjunktur slog hårt mot i stort sett alla grupper och
sektorer. Arbetslösheten drabbade dock framför allt personer i de yngre
åldrarna, med andra ord unga människor som antingen just skulle
etablera sig eller relativt nyligen hade etablerat sig på arbetsmarknaden.
Då arbetslösheten var som högst, åren 1993 – 1994, var ca två tredjedelar
av de arbetslösa under 40 år.
Nedgången i sysselsättningen drabbade såväl lågutbildade som
högutbildade. Arbetslösheten steg för alla, visserligen från skilda nivåer,
men grupper med olika utbildningsbakgrund hade ungefär samma
relativa ökning av arbetslösheten. Ökningen av arbetslösheten och
nedgången i sysselsättningsintensitet skedde över hela landet. Till
exempel var det samma procentuella fall i sysselsättningsintensitet i
Norrbottens län och i Stockholms län mellan åren 1990 och 1994.
Den förbättrade ekonomin och den sysselsättningsuppgång som
började i slutet av år 1997 innebär att arbetslösheten nu sjunker.
Minskningen är dock mer ojämnt fördelad än vad ökningen var.
Arbetslösheten är i dag spridd över alla åldersgrupper. Diagrammet
nedan visar att antalet arbetslösa i stort sett är lika många i alla
åldersgrupper. Det varierar mellan som mest 60 000 i åldersgruppen 25 -
34 år och som minst 40 000 i åldersgruppen 55 - 64 år. År 1994 var det
ca tre gånger så många arbetslösa i åldern 25 - 34 år som i åldern 55 - 64
år.
Källa: AKU
Arbetslösheten minskar således mest i de yngre åldersgrupperna. De
yngre arbetslösa får jobb snabbare och de har även i högre utsträckning
lämnat arbetskraften för att studera. Det är ändå värt att notera att
merparten eller ca 55 procent av de arbetslösa är under 40 år. Omkring
16 procent av de arbetslösa är över 55 år, vilket innebär att de äldres
andel av de arbetslösa har ökat. De äldre har svårare att få jobb och har
därmed längre arbetslöshetstider än de yngre.
De arbetslösa finns i hela landet. Nästan hälften av de arbetslösa bor i
något av de tre storstadslänen. Ungefär 20 procent av de arbetslösa är
bosatta i något av de sju skogslänen, den resterande tredjedelen bor i
övriga landet. Den relativa arbetslösheten är högst i skogslänen.
Arbetslösheten varierar mellan 3 procent i Stockholms län och 9 procent
i Norrbottens och Gävleborgs län. De flesta län har dock en arbetslöshet
kring 5 – 6 procent.
Obalanstalet, med vilket menas såväl de öppet arbetslösa som
deltagare i arbetsmarknadspolitiska program, är dock betydligt större i de
svagare regionerna. Detta beror på att antalet deltagare i de
konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska programmen är som störst
där den relativa arbetslösheten är som högst. Enligt statistik från AMS
över antalet personer anmälda som arbetslösa respektive i
konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program varierar
obalanstalet som andel av arbetskraften från ca 5 procent i Stockholms
län till ca 16 procent i Norrbottens län. I januari 2000 fanns det enligt
AMS verksamhetsstatistik närmare 100 000 arbetslösa inklusive
deltagare i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program i de sju
skogslänen. Vid samma tidpunkt fanns det motsvarande ca 160 000
arbetslösa personer i de tre storstadslänen och ytterligare ca 110 000 i
resterande delar av landet.
Källa: AMS
Det finns dock en större dold arbetslöshet i skogslänen med en högre
andel förtidspensionerade, många av arbetsmarknadsskäl och även ett
större antal studerande i kunskapslyftet. Men även i storstadsregionerna
finns det grupper som inte syns i arbetslöshetsstatistiken. Dessa grupper
utgörs till stor del av personer med utländsk bakgrund. Ett sätt att mer
direkt studera den regionala arbetsmarknadssituationen är att titta på
andelen sysselsatta av befolkningen i åldern 16 - 64 år, den s.k.
sysselsättningsintensiteten. Denna var för riket som helhet ca 73 procent
under år 1999. Den högsta sysselsättningsintensiteten finns i Stockholms
län och i smålandslänen där nära 79 procent av befolkningen har arbete.
Lägst andel sysselsatta har Norrbottens län med 66 procent. Noterbart är
även att storstäderna Malmö och Göteborg har en låg andel sysselsatta. I
Malmö kommun som till befolkningstorlek motsvarar Norrbottens län,
var andelen sysselsatta av befolkningen 63 procent.
Källa: AKU
De personer som är födda utanför Sverige drabbades mycket hårt av
konjunkturnedgången. Andelen sysselsatta bland dem med utomnordiskt
medborgarskap halverades mellan åren 1990 och 1997; från ca 70
procent till 35 procent.
Källa: AKU
De som nyligen invandrat till Sverige eller som inte kommit in på
arbetsmarknaden drabbades hårdast i det besvärliga arbetsmarknadsläget.
Men även de utlandsfödda som blivit svenska medborgare drabbades
kraftigt av konjunkturnedgången. Många arbetade t.ex. inom industrin
där många arbetstillfällen försvann. Glädjande nog så ser vi att
sysselsättningsintensiteten nu ökar betydligt bland dessa grupper
samtidigt som arbetslösheten minskar. Sysselsättningsintensiteten bland
utomnordiska medborgare har ökat med över 10 procentenheter de två
senaste åren och arbetslösheten har minskat från 33 till 20 procent under
samma period. Fortfarande är dock sysselsättningsintensiteten väsentligt
lägre och arbetslösheten högre bland personer födda utanför Sverige än
bland personer födda här i landet.
Källa: AKU
Källa: AKU
De arbetslösa skiljer sig delvis från de sysselsatta beträffande
utbildningsbakgrund. Bland de arbetslösa saknar ca 30 procent
gymnasiekompetens, vilket kan jämföras med ca 20 procent av de
sysselsatta. Omkring två tredjedelar av de arbetslösa har gymnasie- eller
högskolekompetens. Det är förhållandevis få med högskoleutbildning
bland de arbetslösa.
Långtidsinskrivna och rundgångsproblematik
Den långvariga krisen på arbetsmarknaden innebär att långa
arbetslöshetstider har blivit allt vanligare. Långtidsarbetslösheten har
dock hållits i schack genom den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Antalet
personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder har varit
betydande. Trots detta har många personer stått utanför den reguljära
arbetsmarknaden under långa perioder. Dessa har i många fall varvat
perioder av konjunkturberoende åtgärder med öppen arbetslöshet. Av de i
dag aktuella arbetssökande vid arbetsförmedlingen eller personer i
konjunkturberoende åtgärd har närmare 80 procent genomgått en
arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Hälften av dem som varit i åtgärd hade
genomgått fyra eller fler åtgärder. En fjärdedel av dem som var
arbetslösa i januari 1994 var antingen arbetslösa eller i
konjunkturberoende åtgärd fem år senare, dvs. i januari 1999.
Ett sätt att mäta långtidsarbetslöshet är att se på antalet personer som
varit kontinuerligt inskrivna vid arbetsförmedlingen utan att ha haft något
avbrott för arbete. De som har varit inskrivna i mer än två år klassificeras
som långtidsinskrivna. De långtidsinskrivna har ökat dramatiskt under
1990-talet från att i stort sätt ha varit obefintliga vid decenniets början,
till som flest år 1997 då ca 130 000 personer var långtidsinskrivna.
De långtidsinskrivna har därefter minskat betydligt. I dag är ca 70 000
personer långtidsinskrivna och de utgör därmed ca 20 procent av dem
som vid arbetsförmedlingen är registrerade som antingen arbetslösa eller
i arbetsmarknadspolitiskt konjunkturprogram. Diagrammet nedan visar
att minskningen av långtidsinskrivna har hållit samma takt som
nedgången i det totala obalanstalet.
Källa: AMS
Vilka är då de långtidsinskrivna? Förenklat kan man säga att de
långtidsinskrivna har ungefär samma bakgrund som de arbetslösa i stort.
De är emellertid något äldre än övriga arbetslösa och har något lägre
utbildning. Även bland de långtidsinskrivna är merparten i medelåldern
35 - 54 år, medan ca 27 procent är över 55 år och ca 23 procent är under
35 år. Ca 60 procent av de långtidsinskrivna är män.
De långtidsinskrivna är spridda över landet. I förhållande till
befolkningen finns det flest långtidsinskrivna i Norrbottens län. Omkring
4 000 av de 70 000 långtidsinskrivna bor i Norrbottens län. I antal räknat
finns flest långtidsinskrivna i Västra Götalands län och i Skåne län. Ca en
tredjedel av de långtidsinskrivna bor i dessa två storstadslän.
Källa: AMS
Sett till utbildningsbakgrund, skiljer sig den formella kompetensen hos
de arbetslösa inte i någon större utsträckning från kompetensen hos de
sysselsatta. Bland de långtidsinskrivna är det dock hela 40 procent som
saknar gymnasiekompetens, vilket delvis kan förklaras av att andelen
äldre är högre bland de långtidsinskrivna. Således har ca 60 procent av de
långtidsinskrivna minst gymnasiekompetens.
De långtidsinskrivna har hittills tagit del av sysselsättningsuppgången
och antalet har minskat i takt med arbetslösheten. Den grupp
långtidsinskrivna som i dag kvarstår tenderar dock att bli allt mer
svårplacerad. En allt större del, ca 25 procent, av de långtidsinskrivna är
arbetshandikappade. Andelen utomnordiska medborgare utgör ca 14
procent av de långtidsinskrivna, men omkring 30 procent av de
långtidsinskrivna är födda utomlands. Många av de långtidsinskrivna har
nu en mycket lång inskrivningstid. Ca 25 000 personer har varit
kontinuerligt inskrivna vid arbetsförmedlingen i mer än fem år.
Källa: AMS
En intressant fråga är hur stora chanser de sökande vid
arbetsförmedlingen som varit utanför den reguljära arbetsmarknaden en
längre tid har att få ett arbete. AMS har tagit fram uppgifter om
sannolikheten att få ett arbete utifrån hur länge man har varit inskriven
vid förmedlingen och hur detta förändras över tiden. Diagrammet nedan
visar andelen av arbetssökande som får arbete varje månad för olika
grupper av arbetslösa (vänster axel) och andelen nyanmälda lediga
platser, vilket här används som konjunkturindikator, (höger axel).
Sannolikheten för en långtidsinskriven att få arbete är ungefär en
fjärdedel så stor som för en korttidsarbetslös. Det intressanta är dock att
sannolikheten har förbättrats när konjunkturen stärkts. Även om
sannolikheten för en långtidsinskriven att få jobb ligger kvar på en låg
nivå, har den ökat från två till tre procent under de senaste åren.
Dessvärre finns det en tendens att sannolikheten nu stabiliserats på en låg
nivå, trots att de lediga platserna fortsatt att öka.
Källa: AMS
Slutsatsen är att ingen person är chanslös på arbetsmarknaden eftersom
även sannolikheten att få jobb för dem med sämst förutsättningar ökar
när efterfrågan på arbetskraft ökar. Det går emellertid långsamt eftersom
enbart ca tre procent av de långtidsinskrivna får jobb varje månad. Detta
betyder förutsatt oförändrad sannolikhet, dvs. att inga fler blir
långtidsinskrivna samt att inga långtidsinskrivna lämnar arbetskraften, att
det skulle ta ungefär tre år innan samtliga långtidsinskrivna har fått jobb.
AMS gjorde år 1998 en urvalsundersökning (Ura 1998:11 Svaga
grupper bland arbetsförmedlingens sökande – omfattning och hinder) där
arbetsförmedlare fick klassificera arbetssökande, med inskrivningstider
längre än ett år utan avbrott för arbete, utifrån deras möjligheter att få
jobb på den reguljära arbetsmarknaden de närmaste två åren. I denna
undersökning uppgav förmedlarna att det var ungefär 20 procent av de
arbetssökande med en inskrivningstid längre än ett år som de inte kunde
hjälpa att finna ett jobb. Denna grupp bestod då av ca 35 000 personer.
De faktorer som arbetsförmedlarna uppgav som de största hindren för att
denna grupp arbetslösa skulle få ett arbete var utbildning och erfarenhet i
kombination med svag efterfrågan. Ytterligare faktorer till nackdel var
ålder, ohälsa och dåliga svenska kunskaper. Sedan denna undersökning
genomfördes har arbetsmarknadsläget stärkts mer än de flesta förväntat
sig. Den dynamik som en ökad efterfrågan medför torde därför kunna
innebära att även mycket svaga grupper kan få jobb.
Sammanfattningsvis kan man ändå säga att en stor del av de arbetslösa
är förhållandevis unga och har en förhållandevis god utbildning. Det har
också varit så att antalet långtidsinskrivna personer har minskat i takt
med konjunkturuppgången genom att de har fått jobb eller påbörjat
studier. Det finns dock en tendens till att det är de lågutbildade,
arbetshandikappade och äldre som blir kvar i långtidsarbetslöshet. Bland
de högutbildade finns invandrare som haft svårt att etablera sig på
arbetsmarknaden till följd av att vissa arbetsgivare inte tillvaratagit den
kompetens dessa personer kan ha.
Efterfrågan på arbetskraft
En god efterfrågan på arbetskraft är en nödvändig förutsättning för att
arbetslösheten skall fortsätta att minska. En god indikator på
arbetskraftsefterfrågan är antalet nyanmälda platser till landets
arbetsförmedlingar. Det bör dock betonas att detta inte ger en
heltäckande bild av efterfrågan på arbetskraft, eftersom endast en
tredjedel av alla lediga platser anmäls till arbetsförmedlingen.
Antalet nyanmälda platser till arbetsförmedlingen låg under år 1999 på
en hög nivå. Även under 2000-talets första månader har platserna fortsatt
att öka. Under februari månad anmäldes närmare 54 000 nya platser till
landets arbetsförmedlingar, varav drygt 50 000 platser hade en
varaktighet på mer än tio dagar. Det är den högsta februarinoteringen
sedan år 1991.
Antal nyanmälda lediga platser, >10 dgr
(Säsongsrensande värden, 3 månaders glidande medelvärde)
Källa: AMS
Uppgången i antalet nyanmälda platser under år 1999 var spridd över ett
flertal branscher. Antalet nyanmälda platser ökade särskilt inom
uppdragsverksamhet, tillverkningsindustri, varuhandel samt offentlig
tjänstesektor. Det är huvudsakligen de fasta anställningarna som ökar i
antal. Mer än varannan ledig plats som anmäls till arbetsförmedlingen är
nu en tillsvidareanställning.
De nya arbetstillfällena är dock ojämnt fördelade över landet.
Situationen på arbetsmarknaden är generellt sett bäst i storstads- och
universitetsregionerna samt i vissa delar av Småland.
Konjunkturinstitutets konjunkturbarometrar, vilka omfattar
tillverkningsindustri, byggindustri och offentlig sektor, talar också för en
fortsatt sysselsättningsexpansion. Flertalet sektorer har optimistiska
förväntningar om framtiden och rapporterar om planer på att öka
sysselsättningen. De största sysselsättningsökningarna väntas inom
tjänstesektorerna.
Utbudet av arbetskraft – arbetskraftsbrist?
Svensk ekonomi befinner sig nu i en stark tillväxtfas. Sysselsättningen
fortsätter att stiga samtidigt som arbetslösheten minskar. Denna
utveckling har hittills varit förenlig med en mycket låg inflationstakt.
Ökande rekryteringssvårigheter på arbetsmarknaden utgör emellertid en
orossignal.
Varje signal om rekryteringsproblem bör tas på allvar då
arbetskraftsbrist hämmar den ekonomiska tillväxten.
Rekryteringssvårigheter medför att det tar längre tid för företagen att
besätta sina vakanta platser, vilket resulterar i en högre arbetslöshetsnivå.
Rekryteringsproblem kan i värsta fall tvinga företag att tacka nej till
order eller skjuta en planerad expansion på framtiden. I de fall
rekryteringssvårigheterna leder till att man inte kan öka produktionen
brukar det kallas brist. I de fall bristen påverkar mer än den saknade
personens direkta produktion brukar man tala om flaskhalsproblem.
Slutligen kan rekryteringssvårigheter medföra att konkurrensen om den
kvalificerade arbetskraften tilltar, vilket ökar riskerna för
inflationsdrivande löneökningar.
AMS försöker i en återkommande enkätundersökning (URA 1999:15)
att skatta företagens förväntade arbetskraftsbrist samt flaskhalsproblem.
Andel företag som upplever brist på utbildad respektive yrkeserfaren arbetskraft
hösten 1999, procent.
Rekryte-
ringsproble
m
Utbildad
arbetskraft
Därav
flaskhals
Yrkeserfaren
arbetskraft
Därav
flaskhals
Byggnads-
verksamhet
62,2
39,9
51,0
44,3
49,8
Industri-
verksamhet
49,1
28,3
36,6
29,3
38,0
Uppdrags-
verksamhet
58,2
26,3
48,4
37,8
48,9
Övriga
privata
tjänster
44,3
20,8
31,3
25,3
29,7
Totalt
50,4
26,2
40,0
31,0
39,9
Källa: AMS
En relativt stor andel av de intervjuade arbetsställena förväntar sig
arbetskraftsbrist, vilka i vissa fall kan ge upphov till flaskhalsproblem.
Av de tillfrågade arbetsställena väntade sig 26 procent
rekryteringssvårigheter till följd av brist på utbildad arbetskraft och 31
procent till följd av brist på yrkeserfaren arbetskraft. Tio procent av
samtliga arbetsställen räknar med flaskhalsproblem, vilket är ungefär lika
stor andel som i de två föregående undersökningarna. Rekryterings- och
flaskhalsproblemen har, jämfört med den senaste studien, tilltagit
markant inom byggsektorn samtidigt som de har avtagit något inom den
privata tjänstesektorn. Flaskhalsproblemen blir emellertid allt mer
problematiska att åtgärda då det råder brist på personer med lång
utbildning såsom civilingenjörer, högskoleutbildad IT-personal samt
specialutbildade industri- och byggnadsarbetare.
Rekryteringsproblemen har även drabbat den offentliga sektorn.
Landstingen och kommunerna har allt större svårigheter att rekrytera
lärare, läkare, sjuksköterskor samt undersköterskor.
Undersökningen visar samtidigt att hela 80 procent av de företag som
angivit att de har haft rekryteringsproblem under de senaste halvåret har
lyckats lösa problemen. Rekryteringssvårigheterna innebar emellertid att
anställningsförfarandet tog betydligt längre tid än brukligt, att företaget
tvingades sänka sina kompetenskrav och/eller att företaget hyrde in
arbetskraft. Vid intervjutillfället hade 20 procent av företagen med
rekryteringssvårigheter fortfarande inte löst problemet.
AMS konstaterar även att utbildningskraven på arbetsmarknaden har
tilltagit under 1990-talet. Under år 1999 krävde närmare var tredje plats
som anmälts till arbetsförmedlingen högskoleutbildning medan endast ca
var tionde vakans helt saknade utbildningskrav. Arbetsmarknaden
riskerar att bli tudelad. Det finns, å ena sidan, en grupp arbetssökande
som inte uppfyller arbetsmarknadens utbildningskrav och som därför
riskerar att fastna i en rundgång av arbetslöshet, tillfälliga arbeten och
arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det finns, å andra sidan, en grupp
eftertraktade individer med högskoleutbildning vilken inte är tillräckligt
stor för att fylla alla arbetsmarknadens kvalificerade vakanser.
AMS visar dock i en annan undersökning (URA 1999:17) att en stor
del av de rekryteringssvårigheter som företag anser sig ha snarare är ett
uttryck för önskemål än verkliga behov. Studien baserar sig på intervjuer
av drygt 5 000 arbetsgivare vilka anmält plats till arbetsförmedlingen.
Drygt 35 procent av de intervjuade företagen anger att de upplever en
brist på kvalificerad arbetskraft. Andelen “flaskhalsar", som här
definieras som att företagen antingen inte lyckats rekrytera en person
eller att företagen tvingats anställa en person med lägre kompetens än
vad som krävs för att utföra det aktuella arbetet, uppgår till 11,9 procent.
Den första typen av “flaskhals", där företagen inte lyckats anställa en
person på den vakanta platsen, uppgår till 7,9 procent. Denna situation är
bekymmersam då den hämmar tillväxten på såväl kort som lång sikt. Den
andra typen av “flaskhals", där företagen rekryterat en individ med lägre
kompetens än vad som krävs för att utföra arbetet, är en kortsiktig
“flaskhals". Företagen kan med extra insatser, till exempel genom
vidareutbildning, höja personens produktionstillskott till en
tillfredsställande nivå. Denna typ av “flaskhals” uppgår till 4,0 procent i
undersökningen. Av den ursprungliga bristsituationen kvarstår 22,8
procent och representerar företagens överdrivna kvalifikationskrav.
Studien finner även att sannolikheten att en “flaskhals” skall uppstå är
störst där de formulerade behoven från arbetsgivarna är en kombination
av låg utbildning samt liten erfarenhet. Detta resultat är överraskande då
tidigare rapporter ofta påstår att det största problemet är bristen på
högskoleutbildad arbetskraft. En förklaring till detta resultat är att yrken
som kräver speciella yrkesutbildningar återfinns i den lägsta
utbildningskategorin. Utbytbarheten och möjligheterna för arbetsgivarna
att jämka på utbildningskraven är mindre för de yrken som kräver en
formell behörighet. De aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärderna fyller
här en viktig funktion. Genom att anpassa de arbetssökandes
kvalifikationer till de krav som arbetsgivarna ställer kan uppkomsten av
arbetskraftsbrist/flaskhalsar motverkas. Åtgärderna kan således
effektivisera matchningsprocessen på arbetsmarknaden och öka
sysselsättningen. Det bör emellertid poängteras att arbetsförmedlingen
inte är den dominerande sökkanalen för de arbetsställen som söker
högskoleutbildad arbetskraft. Andelen brist/flaskhalsar i denna kategori
återspeglas kanske därför inte helt korrekt i undersökningen.
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det finns brist inom sådana
områden som arbetsförmedlingen borde kunna påverka igenom relativt
korta yrkesutbildningar. Dessutom kan konstateras att en del av
rekryteringsproblemen finns inom de högskoleutbildades arbetsmarknad
och därmed huvudsakligen utanför arbetsmarknadspolitikens område.
Den studie som AMS nyligen genomfört tyder dock på att företagen i
viss utsträckning anger högre kompetenskrav än vad som faktiskt krävs.
Det tyder på att vissa vakanser bör kunna tillsättas med arbetslösa om
företagen sänker sina krav på de arbetsökande så att personer med lägre,
men tillräckliga, kvalifikationer kan komma i fråga för anställning. Det
ser således inte ut som det i dag är ett allvarligt utbudsproblem på
arbetsmarknaden. För att ett utbudsproblem inte skall uppstå är det dock
avgörande att arbetskraftens kompetens förblir hög och att arbetsutbudet
ökar.
Stor arbetskraftsreserv
Trots den kraftiga sysselsättningsökningen som skett finns det
fortfarande många som vill ha ett arbete, dvs. det finns ett stort potentiellt
arbetskraftsutbud. Fortfarande är ca 440 000 färre sysselsatta jämfört
med år 1990, detta trots att befolkningen i arbetsför ålder har ökat med ca
100 000 sedan dess. Jämfört med år 1990 är nu ca 150 000 fler personer
arbetslösa medan antalet personer i arbetsmarknadspolitiska program är
80 000 fler än för tio år sedan. Det är också betydligt fler personer som
studerar. Inom kunskapslyftet studerar för närvarande ca 130 000
personer. Sammantaget är således ca 400 000 fler personer nu arbetslösa,
i arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller studerande. Dessutom har antalet
högskoleplatser utökats med ca 60 000 under 1990-talet.
Källa: Finans- och Näringsdepartementen
Det finns även ett outnyttjat arbetskraftsutbud i form av under-
sysselsatta, dvs. personer i arbetskraften som av arbetsmarknadsskäl
arbetar mindre än vad de önskar. Enligt SCB var antalet undersysselsatta
ca 300 000 år 1999. Av de undersysselsatta år 1999 var 70 procent
kvinnor. Alla undersysselsatta är inte anmälda vid arbetsförmedlingen.
Enligt arbetsförmedlingens sökandestatistik uppgick de deltidsarbetslösa
inklusive de timanställda till 200 000 personer. Deltidsarbetslöshet och
timanställningar som leder till undersysselsättning, osäkerhet i arbetsliv
och försörjning för den anskilde är ett problem som i stor utsträckning
drabbar kvinnorna på arbetsmarknaden. Regeringen har, i enlighet med
vård och omsorgskommissionens åtagande att halvera
deltidsarbetslösheten mellan november 1999 och november 2000,
kommit överens med parterna om hur målet ska mätas och följas upp. De
deltidsarbetslösa har inte minskat i takt med nedgången av
arbetslösheten, utan har legat kring 200 000 de senaste åren. I detta fall
handlar det således om ett potentiellt arbetskraftsutbud i form av ökad
arbetstid snarare än som nya anställningar.
Nedanstående figur visar att det finns ett stort potentiellt
arbetskraftsutbud framförallt bland de yngre och medelålders. Om
sysselsättningsintensiteten, dvs. antalet sysselsatta i förhållande till
befolkningen i arbetsför ålder, år 1999 hade uppgått till 1990 års nivå
hade antalet sysselsatta varit omkring 520 000 personer fler. Det rör sig
framförallt om relativt unga personer. Det är t.ex. ca 65 000 kvinnor
respektive 55 000 män i åldern 20 – 24 år färre sysselsatta jämfört med
1990 års sysselsättningsintensitet. Denna bild överskattar dock
arbetskraftspotentialen något, då studietiderna tenderar att bli allt längre.
Det bör även noteras att sjukfrånvaron år 1990 nästan var dubbelt så hög
som den är i dag.
Källa: AKU och Näringsdepartementet
Det existerar ett särskilt stort potentiellt arbetskraftsutbud bland de
invånare som är utlandsfödda. Sysselsättningsintensiteten uppgick bland
de utlandsfödda till 56,7 procent år 1999. Detta skall jämföras med
sysselsättningsintensiteten för Sveriges totala befolkning som samma år
var 72,9 procent.
Nedanstående figur visar att om sysselsättningsintensiteten under år
1999 hade varit lika hög för de utlandsfödda som för Sveriges totala
befolkning hade antalet sysselsatta varit drygt 110 000 fler. Fyra
femtedelar av det outnyttjade arbetskraftsutbudet bland de utlandsfödda
fanns i åldrarna 25 – 54 år. 55 procent av det potentiella
arbetskraftsutbudet bland de utlandsfödda var kvinnor.
Sammanfattningsvis finns det således ett stort potentiellt
arbetskraftsutbud att matcha mot de lediga platserna. Arbetsutbudet finns
såväl bland kärnåldrarna på arbetsmarknaden och i stor utsträckning
bland personer med invandrarbakgrund.
Källa: AKU och Näringsdepartementet
5 Arbetsmarknadspolitikens roll
Arbetsmarknadspolitiken är en del av den ekonomiska politiken.
Ekonomisk politik kan delas upp i stabiliserings-, allokerings- och
fördelningspolitik. Stabiliseringspolitik innebär att över tiden utjämna
utnyttjandet av ekonomins resurser. Allokeringspolitik innebär att
ekonomins resurser fördelas dit de bäst bidrar till ekonomisk tillväxt.
Fördelningspolitikens uppgift är fördela de resurser som skapas mellan
kvinnor och män samt regioner. Den skall också se till att alla får vara
med och bidra till sin försörjning. Arbetsmarknadspolitiken innehåller
alla dessa tre delar.
De konjunkturberoende åtgärderna innebär att ekonomins resurser
utjämnas och delvis kompenserar för misslyckanden i den ekonomiska
politiken. Matchningsprocessen genom arbetsförmedlingarna och
bristyrkesutbildningen kompletterar marknadsprocessens fördelning av
resurser. Arbetsmarknadspolitiska insatser för svårsysselsatta och inte
minst arbetslöshetsförsäkringen bidrar till en jämnare fördelning. En
ökad sysselsättning är samtidigt den effektivaste formen av
fördelningspolitik eftersom orsaken till låga inkomster i första hand är
brist på arbete.
Varför arbetsmarknadspolitik?
Arbetslöshet kan ha flera orsaker. Den kraftiga ökningen av
arbetslösheten under 1990-talets första år berodde främst på ett kraftigt
efterfrågebortfall som också blottade en rad strukturella problem.
Problemen förvärrades också av missgrepp i den ekonomiska politiken
under den borgerliga regeringsperioden. Frånsett kraftiga
efterfrågebortfall framstår en orsak som den huvudsakliga. Det är att det
är för låg efterfrågan eller för få arbetsuppgifter i förhållande till antalet
arbetssökande.
En viktig uppgift för arbetsmarknadspolitiken är att öka arbetskraftens
produktivitet, kunskaper och förmåga till rörlighet samt utveckling. För
vissa grupper långvarigt arbetslösa handlar det om att stärka självtilliten
genom att erbjuda stöd och möjligheter. För andra arbetslösa handlar det
om tydligare krav och mer stimulans. Ofta behövs
myndighetsövergripande samarbete på kommunal nivå. Insatser riktade
mot individer måste emellertid kompletteras med mer strukturellt
inriktade åtgärder. Arbetslöshet kan också bero på att arbetsgivare trots
god kompetens hos de arbetssökande inte ger dem chansen på grund av
ovidkommande faktorer som kön, etnisk tillhörighet, ålder, sexuell
läggning eller eventuella funktionshinder. Detta kan aldrig accepteras
utan måste bekämpas med aktiv politik.
Hur stor sysselsättningen kan bli utan att prisstabiliteten hotas beror på
arbets- och produktmarknadernas effektivitet. En effektiv arbetsmarknad,
ökad konkurrens på produktmarknaden samt en stabil lönebildning är
faktorer som möjliggör en kraftig sysselsättningsökning vid stabila
priser.
För att det skall vara möjligt att kombinera en stigande sysselsättning
med låg arbetslöshet och låg inflation krävs således en väl fungerande
och flexibel arbetsmarknad. En sådan skapas genom att de enskilda
individernas position på arbetsmarknaden stärks via främst
utbildningsinsatser och praktik samt genom att yrkesmässig och
geografisk rörlighet uppmuntras.
Arbetsmarknadspolitiken är för en socialdemokratisk regering en
central del i den ekonomiska politiken. Den skapar ett effektivt
arbetsutbud, bidrar till att minska flaskhalsar och bidrar till ett högre
efterfrågetryck vid prisstabilitet så att en högre sysselsättningsnivå
upprätthålls. Arbetsmarknadspolitiken är således ett av flera instrument
för att öka sysselsättningsgraden i Sverige. Men dess effektivitet måste
bli större.
Arbets- och kompetenslinjen
Arbetslinjen är en bärande princip för hela den svenska välfärdspolitiken.
Inom alla politikområden prioriteras aktiva åtgärder för att få en person
tillbaka i arbete framför passiva kontantersättningar. I sjuk- och
arbetsskadeförsäkringarna betonas rehabilitering. Inom
socialbidragsområdet står arbetslösa bidragstagare till arbetsmarknadens
förfogande och är skyldiga att delta i såväl statliga som kommunala
arbetsmarknadspolitiska program. För individen innebär ett arbete en
möjlighet att förfoga över resurser som gör det möjligt att kontrollera och
styra sitt liv. För samhället innebär minskat bidragsberoende förbättrade
statsfinanser. En väl fungerande arbetsmarknad i kombination med en
effektiv arbetsmarknadspolitik är viktiga förutsättningar för en
framgångsrik välfärdspolitik.
Arbetslinjen är grunden i arbetsmarknadspolitiken. Under senare år har
arbetslinjen utvecklats till en arbets- och kompetenslinje. Den innebär att
anställning normalt går före åtgärd. Om det inte finns ett arbete skall de
arbetslösa erbjudas en lämplig utbildning eller en praktikplats som kan
leda till ett arbete om det är lämpligt eller ekonomiskt möjligt, framför ett
passivt utbetalande av kontantstöd. Arbetslinjen innebär också ett
motverkande av att arbetslöshetsersättningen används som en del i en
förtida pensionering av arbetskraften.
Arbetsmarknadspolitiken syftar bl.a. till att ge de arbetslösa en sådan
kompetens att de kan ta de lediga arbeten som finns. Endast så motverkas
passivisering och utslagning samt att lediga platser i onödan är obesatta.
En anställning på den reguljära arbetsmarknaden för den arbetslöse och
ett snabbt tillsättande av lediga platser är huvudmålet.
Arbetslinjen behöver emellertid stärkas ytterligare. Därför föreslår
regeringen i denna proposition bl.a. att det inrättas en aktivitetsgaranti i
hela landet för dem som är eller riskerar att bli långtidsinskrivna och en
vidareutveckling och förstärkning av de individuella handlingsplanerna
för de arbetssökande. Dessutom föreslås vissa förändringar i
arbetslöshetsförsäkringen i syfte att tydliggöra kraven på aktivitet.
Arbetsmarknadspolitikens effekter
Platsförmedling
OECD:s genomgång av utvärderingar (John Martin: Searching for Active
and Preventing Approaches, 2000) av arbetsmarknadspolitiska åtgärder
visar att i internationella sammanhang är förmedlingsverksamheten en av
de få åtgärder där man så gott som alltid uppvisar positiva resultat på
individernas möjligheter att få jobb. Även tidigare svenska studier
redovisar positiva resultat av intensifierad förmedlingsverksamhet. Det
finns ingen anledning att tro att förutsättningarna i detta avseende skulle
ha varit radikalt annorlunda under 1990-talet. Trots ett kraftigt fall i
sysse